מאת נילי אבן-חן

עו"ד נילי אבן-חן היא סגנית המנהל הכללי לענייני כלכלה בתנועה למען איכות השלטון. רשימה זו מבוססת על נייר העמדה שהגישה התנועה לוועדת הריכוזיות. ברצוני להודות תודה מיוחדת ליוסף קלמנוביץ' על שהשקיע מאמצים בלתי-נדלים בריכוז עבודה המחקר ובכתיבת נייר העמדה. תודות רבות מגיעות גם לכל הסטודנטים שעמלו על עבודת המחקר במסגרת צוות הריכוזיות של מחלקת כלכלה ומחקר בתנועה: עמרי בן-חורין, עומר ברנדס, ענבל גולני, יונתן הורביץ, מורן ויזל, נועם ריף ואיתמר שחם; יעל אגמון ואלי רזינסקי (מתנדבי "הרוח החדשה"); והמתנדבים איתן גלעדי, יניב לושינסקי ואיתן סמית.

 

1. מבוא

הריכוזיות הקשה ביותר במשק הישראלי היא הריכוזיות בשוק ההון. בשוק זה מושקעים נכון להיום כ-2.5 טריליון ש"ח חסכונות שנצברו בעמל רב, שקל לשקל, בידי הציבור הרחב. דא עקא, קבוצה מצומצמת של שחקנים מתוחכמים השתלטה — בהדרגה, לאור יום ובחסות החוק הקיים — על משאבי ההון של הציבור ויצרה בעיית ריכוזיות חמורה במשק.

אנו סבורים כי התפתחות בעיית הריכוזיות וצמיחת מעמד שליטי ההון התאפשר בזכות שלושה מנגנונים: חברות הפער, ההחזקות הצולבות בתחום הריאלי והפיננסי, וגרעיני השליטה בבנקים ובמוסדות הפיננסיים. מנגנונים אלו גברו על מערכות האיזונים והבלמים הקבועות בחוק, ואפשרו לשליטי ההון להעביר לידיהם את השליטה על נתחים עצומים מחסכונות הציבור.

לנוכח זאת המלצנו לוועדה להגברת התחרות במשק לפרק את הריכוזיות בשוק ההון באמצעות שלושה נדבכים: פירוק חברות הפער, הפרדה מוחלטת בין אחזקות ריאליות ופיננסיות, ופירוק גרעיני השליטה בתאגידים הפיננסיים ככלל ובתאגידים הבנקאיים בפרט. טיפול בשלושת הנדבכים האלו יחזיר לידי הציבור את השליטה על כספו, אשר נלקחה ממנו בחסות החוק הקיים בידי אותה קבוצה מצומצמת של שליטי הון.

2. טיפול בחברות הפער

א. כללי

אנו שמחים על כך שהוועדה בחרה למקד את המלצותיה בתופעת חברות הפער. לטעמנו, חברות הפער הן פרצה משפטית חוקית אך לא לגיטימית, אשר מאפשרת למיעוט להשיג שליטה על כספו של הרוב. באמצעות חברות הפער הציבור, שהוא למעשה הרוב, הופך למיעוט, זכויותיו הקנייניות נשללות ממנו והוא לא מצליח לשלוט על כספו.

המוצר המשפטי ששמו חברת פער הוא אנטי-דמוקרטי מעצם טבעו, מרוקן מתוכן את מנגנוני הבקרה הקבועים בחוק החברות ומאפשר את יצירת הריכוזיות במשק. חברת הפער מאפשרת לשחקן אחד להשתלט בכלים משפטיים על כספם של שחקנים אחרים, ולעשות בהם שימוש חופשי לצרכיו-שלו. חברות הפער חותרות תחת מהותה של הדמוקרטיה התאגידית ומאיינות את המנגנונים הקבועים בחוק החברות, משום שהן מאפשרות לבעל השליטה לאכוף את רצונו על בעלי מניות המיעוט באסיפה הכללית, ולתמרן כרצונו את הרכב הדירקטוריון והחלטותיו. וחשוב מכל, בהדרגה ובאמצעות המוצר המשפטי של חברות הפער, מצליחה קבוצה קטנה של שחקנים מתוחכמים לשלוט על נתחים עצומים מחסכונות הציבור.

למעשה, הטיפול בריכוזיות דרך הקונסטרוקציה המשפטית של חברות פער מבוסס על מודל דומה שהונהג בהצלחה בארצות הברית. באוגוסט 1935 חתם הנשיא רוזוולט על דבר חקיקה ייחודי: The Public Utility Holding Company Act (ה-PUHCA). חוק זה הפקיד בידי הרשות לניירות ערך (ה-SEC) את הסמכות לפרק את כל הפירמידות שנוצרו בענפי החשמל והגז. שיטת הפירוק התבססה על הגדרת "חברת אחזקות", מונח אשר מתייחס לכל חברה אשר בבעלותה 10% או יותר ממניותיה של חברת תשתיות או של חברת אחזקות אחרת. ה-PUHCA הטיל מגבלות חמורות על פעילותן של חברות האחזקה ושל כל חברות-הבת הנשלטות על ידן, ובעיקר העניק ל-SEC סמכות לפרק בכפייה את קשרי הבעלות והשליטה בין חברות האחזקה לבין החברות הבנות שלהן. טיפול בחברות אחזקה דומה במידה רבה לטיפול בחברות פער, שהרי לשם יצירת חברות פער יש לעשות שימוש בשכבות ביניים של חברות אחזקה שיחצצו בין בעל השליטה לבין החברה הנשלטת ועל ידי כך ייצרו את הפער בין הבעלות לשליטה. במבחן התוצאה המודל האמריקאי הוא מודל מוצלח ונכון, אשר הביא לפירוק חלק ניכר מן הפירמידות בענפי החשמל והגז. אנו סבורים אפוא כי צדקה הוועדה כאשר בחרה להסתמך על המודל האמריקאי כנקודת ייחוס היסטורית טובה ולהצדיק באמצעותו טיפול בפירמידות דרך טיפול בחברות הפער.

ב. איסור על קיומן של חברות הפער

ההמלצה הראשונה והמתבקשת, לטעמנו, היא לאסור על קיומן של חברות פער ובכך לעקור את הרע משורשו בלי להזדקק לתחבולות עקיפות ומורכבות.

ישנם תקדימים בעולם לפעולה ישירה לפירוק חברות הפער: בארצות הברית, ה-PUHCA הסמיך את ה-SEC לפרק כל חברת אחזקות וחברות בנות המסונפות אליה במשק האנרגיה והגז משיקולים הקשורים למבנה הבעלות המורכב, היקף הפריסה הארצית ומידת הביזור הענפי של הקבוצה כולה. מהלך דומה התרחש ביפן, אשר חלקים גדולים מכלכלתה נשלטו עד מלחמת העולם השנייה בידי פירמידות ענק, ה"זייבטסו" (Zaibatsu). ממשל הכיבוש האמריקני בראשות הגנרל מקארתור פעל לפירוק הזייבטסו כחלק מן הרפורמות רחבות ההיקף שבוצעו במדינה לאחר המלחמה. במסגרת זאת נאסרה פעילותן של חברות האחזקה אשר סייעו בבניית הפירמידות (באמצעות החזקת מניות בשרשור לטובת בעל השליטה), לצד החרמה ישירה של מניות ופיזור כפוי של גרעיני שליטה משפחתיים. 

ג. הצעה 16 להצעות הוועדה

ההצעה להגביל את כוחו של בעל השליטה באסיפה הכללית (הצעה 16), בתוספת שיפור קל אך מהותי, היא בעלת פוטנציאל אמיתי לנטרול התמריץ ליצירתן של חברות הפער. הרעיון העומד בבסיס הדברים הוא נכון וצודק: זכויות ההצבעה של בעל השליטה באמצעות חברות האם צריכות להיגזר מזכויותיו המשורשרות בהון. עם זאת, וכפי שהעירה הוועדה, מנגנון זה עלול לעודד את בעלי השליטה להגדיל עוד יותר את הפער שבין זכויותיהם בהון לזכויותיהם בהצבעה. 

לנוכח זאת אנו ממליצים לאפשר לבעלי המניות של החברה האם במעלה השרשרת להצטרף להצבעה כבעלי מניות בחברה הבת. לשם המחשה, ניטול דוגמא שבה בעל השליטה מחזיק ב-51% ממניות חברה א', שמחזיקה ב-51% ממניות חברה ב', וזו מחזיקה ב-80% ממניות חברה ג'. במצב זה, בעל השליטה שולט ב-80% מחברה ג', אך זכויותיו ההוניות בחברה ג' הן כ-21% בלבד. הצעתנו היא להעניק לבעל השליטה זכות הצבעה השקולה לזכויותיו ההוניות, בגובה 21% בלבד. 20% נוספים בהצבעה יהיו של יתר בעלי המניות בחברה ב' (הציבור). יתר זכויות ההצבעה, אשר מסתכמות ב-59%, ייוחסו לבעלי המניות האחרים בחברה ב'. פיתרון כזה יממש באפקטיביות את העיקרון של "מניה אחת = קול אחד" ויגשים באופן טוב יותר את עיקרון העל שהציעה הוועדה: זכויות ההצבעה האפקטיביות של בעל עניין יהיו שוות לשיעור זכויותיו בהון החברה.

ד. מיסוי דיבידנדים

למרבה התמיהה, הוועדה נמנעה מלהמליץ על מיסוי דיבידנדים המועברים מחברה אחת לשנייה. זאת חרף עמדתו של בנק ישראל, כפי שהובעה בעבודת המטה המצורפת לטיוטה, לפיה מיסוי של מקורות המועברים מבעלי המניות בחברות המסונפות לבעלי השליטה בחברות האם — למשל, מיסוי דיבידנדים ומיסוי העברות פנים-קבוצתיות — עשוי להחליש את נטייתו של בעל השליטה לנצל את בעלי מניות המיעוט ומחזיקי האג"ח. לפיכך המלצנו לוועדה להטיל מיסוי על דיבידנדים על מנת לצמצם את התועלת הכלכלית שיש במבנה בעלות משורשר (הן במסגרת הכללית של חברות הפער והן במסגרת הספציפית של פירמידות).

כחיזוק לטענה זו נציין כי, על פי אסכולה בולטת במחקר הכלכלי, שיקולי מס היוו מרכיב משמעותי ביצירת הפירמידות ופירוקן בארצות הברית. כך, בפברואר 1919 נקבע פטור ממס דיבידנדים פדראלי, במקביל להעלאת מס ההכנסה הפדראלי על יחידים. מהלך זה העניק תמריץ משמעותי ליצירתן של פירמידות ענק במשק האנרגיה והגז לאורך שנות ה-20. בד בבד, ביוני 1935 אישר הקונגרס את הצעות המיסוי של הנשיא רוזוולט אשר נועדו לבטל את תמריצי המס של הפירמידות. במסגרת זאת הוטל מס על 10% מכל דיבידנד פנימי בין חברות ובמקביל הוענק פטור ממס על דיבידנדים שחולקו במסגרת פירוק של חברות בנות בתוך הקבוצה (על מנת לתמרץ את הפירמידות לפשט את מבנה הקבוצה ולמזג חברות משלבים נמוכים עם חברות משלבים גבוהים). רבים מייחסים לחקיקת המס שהוזכרה כאן השפעה מכרעת על נטרול כוחן של הפירמידות בארצות הברית בשנות ה-30. 

ה. איסור מוחלט על עסקאות בעלי עניין בחברות פער

אנו ממליצים לבחון הטלת איסור מוחלט על עסקאות בעלי עניין בחברות פער ועל ידי כך לבטל לחלוטין את החשש לביצוע עסקאות שאינן מטיבות עם החברה.

גם כאן, אין מדובר בהמצאה מחדש של הגלגל. סעיף 12 ל-PUHCA אסר על כל צורה של הלוואה, מתן אשראי וחלוקת דיבידנדים בין חברות המסונפות לאותה קבוצה עסקית. בנוסף, סעיף 13 לחוק אסר על ביצוע עסקאות פנימיות לאספקת שירותים ו/או למכירת טובין בתוך קבוצה עסקית, וכן אסר על כל מי שהוא בעל עניין באחת מן החברות בקבוצה העסקית להיות מעורב בעסקאות לאספקת שירותים ו/או למכירת טובין לחברה שהוא בעל עניין בה. יש לשים לב לכך שלפי ה-PUHCA בעל עניין הוא כל מי שמחזיק ב-5% אף אם איננו בעל שליטה בחברה. במילים אחרות, החוק האמריקאי קבע שרשרת איסורים גורפת ומחמירה במיוחד שנועדה לחסום כל אפשרות של עסקאות פנימיות בין חברות קשורות ושל עסקאות בעלי עניין, קל וחומר של בעלי שליטה. המלצנו לוועדה לשקול לאמץ מדיניות זו בישראל ולקבוע מסכת איסורים מחמירה וגורפת בדומה למודל האמריקאי.

ו. צעדים נוספים לחיזוק שומרי הסף

ארבע מבין חמש עשרה ההמלצות שבפרק הרביעי של דו"ח הוועדה עוסקות בחיזוק הדירקטוריון וכוחם של בעלי מניות המיעוט בחברות הפער. בלי להיכנס לגופן של המלצות, אנו סבורים כי אין להפריז בחשיבותם של כללי הממשל התאגידי כאמצעי למאבק בריכוזיות. טרם יבשה הדיו על תיקון 16 ותיקון 17 לחוק החברות, אשר ביקשו גם הם לחזק את עצמאות הדירקטוריון, כוחם של בעלי מניות המיעוט וכוחם של מחזיקי אגרות החוב. יעילותם של תיקונים אלה, כמו גם של תיקונים דומים במערכות משפט במדינות אחרות, טרם הוכחה באופן משביע רצון.

לשם המחשה, לאחר המשבר שפקד את דרום-מזרח אסיה בשלהי שנות ה-90 נקבעו בדרום קוריאה שורה של תיקוני חקיקה שנועדו לסרס את כוחן של הפירמידות (צ'ייבול) באמצעות חיזוק כוחם של בעלי מניות המיעוט וחיזוק הדירקטוריון. בין היתר, הונמך הסף המינימאלי הנדרש לשם כינוס אסיפה כללית וקביעת הנושאים שעל סדר היום, הגשת בקשה לסיום כהונתו של דירקטור או רואה חשבון חיצוני, ונקיטת פעולות משפטיות על ידי החברה כנגד נושאי המשרה שלה (כתחליף לתביעה נגזרת). עם זאת, הסברה המקובלת גורסת כי צעדים אלה לא הצליחו לעצור את התרחבותן האדירה של הצ'ייבול בדרום קוריאה.

3. סוגיית המינוף

א. תיאור הבעיה והשיקולים המצדיקים התייחסות מצד הוועדה

עבודת המטה של בנק ישראל אשר צורפה כנספח לטיוטה חושפת נתונים חמורים על רמת המינוף של הקבוצות העסקיות הגדולות בישראל, כמו גם על מידת החשיפה של הבנקים ושל הגופים המוסדיים לעשרת הקבוצות העסקיות הגדולות בישראל. שילוב שני היבטים אלו מעצים את הסיכון המערכתי שהקבוצות יוצרות למגזר הפיננסי ולמשק כולו. בד בבד, חשוב להדגיש גם כי הקלות היחסית של המינוף בישראל מהווה תמריץ להתרחבות נוספת של הקבוצות. בהמשך לכך, השימוש האינטנסיבי שנעשה כבר כיום במינוף וגיוס חוב יוצר חשש כי, במידה שהמלצות הוועדה לא יטפלו בסוגית המינוף, שליטי ההון המחזיקים בחברות הפער יגבירו עוד יותר את השימוש בכלי זה לגיוס הון על מנת לחמוק באופן מעשי מן ההמלצות ולשמר את אחיזתם בשוק ההון.

היבט נוסף של נושא זה נוגע לריכוזיות האשראי בישראל, דהיינו: היקף האשראי אשר ניתן לקבוצות העסקיות הגדולות מתוך סך האשראי העסקי (ולא מתוך סך האשראי כולו, אשר כולל בתוכו גם את האשראי למשקי בית). לפי נתוני מחלקת המחקר והמידע של הכנסת, נכון לסוף שנת 2009 עמד האשראי ל-6 הקבוצות הגדולות בישראל על 25% מסך האשראי הבנקאי למגזר העסקי. חמור מכך, על פי נתונים שמסר לאחרונה הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, למעלה מ-50% מתיק האשראי וההשקעות העסקיות של הגופים המוסדיים הופנו אל עשר הקבוצות הגדולות בישראל. נתונים אלה מלמדים כי, בנוסף על האמור לעיל בדבר הסיכון המערכתי, הפירמידות הגדולות חוסמות בפועל את אספקת האשראי ממתחרים פוטנציאליים.

ב. צעדי מדיניות מומלצים

אנו תומכים בהמלצת הוועדה (המלצה 14) להרחיב את המגבלות הקיימות כיום על היקף החשיפה של גופים מוסדיים ללווה בודד ולקבוצת לווים. בנוסף, אנו קוראים לוועדה להטיל מגבלות על היקף החשיפה של גופים מוסדיים לסך ההלוואות של הלווים הגדולים וכן להגביל את היקף האשראי הניתן לשם מימון רכישת גרעיני שליטה. המגבלות הקיימות כיום על המוסדיים בהקשרים אלה אינן אפקטיביות, וההוכחה הניצחת לכך היא בנתונים הקשים אשר נסקרו לעיל. ניתן להתבסס על המודלים שאימץ המפקח על הבנקים בנושאים דומים, ומכל מקום חשוב להקפיד על תיאום בין הרגולטורים בעת קביעת ההנחיות החדשות, וזאת על מנת למנוע אפשרות לארביטראז' פיקוחי. 

בנוסף, יש מקום לשקול גם טיפול ישיר בהיקפי המינוף של קבוצה בודדת. לכל הפחות, יש חשיבות להקמת ועדה משותפת לבנק ישראל ולממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, שתפקידה יהיה לפקח על היקף המינוף של הקבוצות העסקיות הגדולות בישראל ובמידת הצורך להפעיל כלים רגולטוריים לצמצום התופעה.

דרישתנו להגביל את רמת המינוף של הקבוצות העסקיות איננה בגדר המצאת הגלגל מחדש. בארצות הברית, לשם השוואה, סעיף 11 ל-PUHCA הסמיך את ה-SEC לנקוט בצעדים אשר יבטיחו כי המבנה התאגידי של כל קבוצה עסקית רשומה איננו פוגע בחלוקה ההוגנת של כוח ההצבעה. מכוח הסמכה זו התערבה ה-SEC במבנה ההון של הקבוצה כאשר סברה שמחזיקי האג"ח — הנעדרים זכויות הצבעה — מימנו שיעור גדול במיוחד מפעילותהּ, ובד בבד נראה היה שהקבוצה תתקשה לעמוד בהחזר חובותיה. ה-SEC הורתה לקבוצה לצמצם את ההישענות על מימון באמצעות חוב, כאשר הרף העליון שנקבע עבור היחס חוב–הון (כלומר, האחוז מרווחי החברה שיכול להיות מופנה לפירעון האג"ח) עמד על כ-80%. דוגמה נוספת היא המודל הדרום-קוריאני, שם פרסמה הממשלה (בעקבות המשבר של 1997) עקרונות מנחים להגבלת החובות ההדדיים בין החברות הבנות של אותה פירמידה, הורדת יחס החוב–הון של הפירמידות וביטול הפחתות המס בגין תשלומי ריבית על הלוואות. 

בנוסף, אנו סבורים כי יש לבחון את הקשחת התנאים לאישור הסדרי נושים בישראל ("תספורות"). זאת מתוך הנחה שהקשחת התנאים לתספורות תרתיע את הקבוצות הגדולות והממונפות מפני מינוף יתר. בישראל, הסדרי הנושים חוסים תחת סעיף 350 לחוק החברות, אשר דורש רוב מיוחס (75%) באסיפות הסוג. בארצות הברית, לשם השוואה, הסדר חוב שגובש מחוץ לבית המשפט (out-of-court workout) איננו כובל נושה פלוני אשר עומד על זכותו לפירעון מלא ומסרב להצטרף לתספורת. ככל שמדובר בחובות מגובי אג"ח, החוק האמריקאי אף מעניק הגנה מפורשת למחזיקי האג"ח במסגרת חוק אגרות החוב (ה-TIA), ואוסר לפגוע בזכויות המרכזיות אשר מוקנות למחזיק האג"ח ובראשן הזכות לקבלת תשלומי הריבית והקרן במועד שנקבע. האפשרות לכבול נושה בודד לתספורת שהוא איננו מסכים לה, בדומה לאופציה הקיימת בישראל, מתקיימת רק כאשר החברה פונה בשלב כזה או אחר להליכי פשיטת רגל לפי פרק 11 לחוק הפדראלי (Chapter 11) ובתקנות הנלוות אליו, כאשר המשמעות היא שמתקיים פיקוח הדוק של בית המשפט לפי פרמטרים נוקשים.

4. החזקות צולבות ריאליות ופיננסיות

אנו סבורים כי יש לאסור באופן גורף ומוחלט על החזקות צולבות של גופים ריאליים ופיננסיים ללא קשר לגודלם של התאגידים. לדעתנו, סייג הגודל שקבעה הוועדה — דהיינו, הבחירה להחיל את ההמלצות רק על "גופים משמעותיים" — שגוי משני טעמים.

במישור העקרוני, הרציונאלים עליהן התבססה הוועדה לשם הצדקת הניתוק בין גופים ריאליים ופיננסיים אינם קשורים לגודל התאגיד. כל שילוב בין גוף פיננסי לגוף ריאלי בתוך קבוצה עסקית עלול לעוות את הקצאת המקורות במשק ללא קשר לגודלם של הגופים. כל שילוב בין גוף מוסדי לגוף ריאלי בתוך קבוצה עסקית יוצר ניגוד עניינים מובנה ופוגע ביעילות התיווך הפיננסי במשק. כל דירקטור שמכהן במקביל בגופים פיננסיים וריאליים חשוף לניגודי עניינים פוטנציאליים. כל גוף פיננסי, ללא קשר לגודלו, מחזיק במידע עסקי על גופים אחרים, ולפיכך שילובו בתוך קבוצה עסקית מעורר חשש לזליגת מידע באופן שיפגע בתחרות ההוגנת. הרציונאלים אותם ציינה הוועדה מבססים את הצורך בקיומם של גופים פיננסיים עצמאיים, מקצועיים, ומנותקים מכל זיקה עסקית לחברות ריאליות, אשר יתמקדו בניהול כספי החוסכים.

במישור המעשי, סייג הגודל שנקבע על ידי הוועדה מרוקן מתוכן את אמירותיה העקרוניות והמוצדקות בדבר הצורך בהפרדת עיסוקים ריאליים ופיננסיים. במשק הישראלי קיימת בעיה חמורה של החזקות צולבות. כך, נוחי דנקנר שולט בכלל ביטוח וכלל פיננסים, במקביל לשליטתו בסלקום, נשר וישראייר; יצחק תשובה שולט בפניקס ואקסלנס במקביל לעסקיו בתחום הנדל"ן וחיפושי הנפט; צדיק בינו מחזיק בבנק הבינלאומי, במקביל לעסקיו בענף הדלק; משפחת עופר מחזיקה בבנק מזרחי-טפחות במקביל לאחזקותיה בכי"ל ובצים; שרי אריסון שולטת בבנק הפועלים במקביל לשליטתה בחברת שיכון ובינוי; שלמה אליהו מחזיק בחברות הביטוח מגדל ואליהו במקביל לעסקיו בתחום התקשורת והאנרגיה; ומוזי ורטהיים מחזיק בבנק מזרחי-טפחות במקביל לשליטתו בחברות מתחום התקשורת והתעשייה.  חרף תמונה קשה זו של סבך ההחזקות הצולבות במשק, סייג הגודל מביא לכך שהמלצות הוועדה יחולו על 3 קבוצות עסקיות בלבד, ויפסחו על כל היתר. 

בהקשר זה נזכיר כי בעת האחרונה פורסם מחקרם של פרופ' אסף חמדני ופרופ' ישי יפה, אשר מצא כי הגופים המוסדיים אשר משמשים כשחקנים מסחריים — דהיינו, אלו שאינם עוסקים באופן בלעדי בניהול חסכונות הציבור, או שמשולבים בקבוצה עסקית שבבעלותה גם חברות ריאליות — נוטים באופן מובהק להצביע בעד עסקות התואמות את האינטרסים של בעל השליטה, ולאו דווקא של הציבור הרחב. ממצאים אלו שבים ומדגישים את הצורך בקיומם של גופים מוסדיים טהורים, המשוחררים מהחזקות צולבות ומסבך ניגודי העניינים הנובע מכך.

5. גרעיני השליטה בתאגידים פיננסיים

גרעיני השליטה בתאגידים הבנקאיים נוצרו בעקבות החלטת הממשלה להפריט את הבנקים באמצעות מכירת גרעיני שליטה, והם משתמרים עד היום דרך הדרישה החוקית לקבלת היתר מבנק ישראל לשם רכישת 5% ומעלה ממניות תאגיד בנקאי. הוראה דומה קיימת לגבי חברות ביטוח וקופות גמל שעברו לבעלות פרטית בנפרד מהבנקים בעקבות רפורמת בכר.

במהלך עבודת הוועדה פנינו מספר פעמים אל חבריה, כמו גם אל ראש המשלה ושר האוצר, והפצרנו בהם לעסוק בנושא פירוק גרעיני השליטה במוסדות הפיננסיים. מדובר, לדעתנו, במהלך חיוני להקטנת הריכוזיות ולהגנה על האינטרסים של הציבור הרחב. זאת משום ששיטת גרעיני השליטה פוגעת בציבור הרחב שקניינו מושקע באותם מוסדות, פוגעת בכלכלה הישראלית ומאיימת על יציבות המערכת הפיננסית והמשק כולו.

על אף הפצרותינו, נראה כי נושא גרעיני השליטה לא הועלה כלל לסדר יומה של הוועדה, או למצער לא זכה לדיון מעמיק בה, כפי שבא לידי ביטוי בבחירה שלא להקים צוות ייעודי לליבון הנושא והצגת המלצות. אנו סבורים כי מחובת הוועדה לדון גם בנושא פירוק גרעיני השליטה בבנקים ובמוסדות הפיננסיים, וזאת לאור הגדרת תפקידה של הוועדה בכתב המינוי שלה, והחשיבות הרבה שיש לדיון בנושא זה כמרכיב מהותי בבעיית הריכוזיות. לתפישתנו, העובדה שהוועדה לא דנה בנושא כה עקרוני ומהותי למילוי תפקידה עשויה לעלות כדי חריגה מהסמכות שהופקדה בידה.

התמיהה על התעלמות הוועדה גוברת עוד יותר לנוכח העובדה הפשוטה הבאה: מדיניות גרעיני השליטה הפכה את המוסדות הפיננסיים לחברות פער מובהקות, כהגדרתן בטיוטת המסקנות של הוועדה במסגרת החלק העוסק בפירמידות השליטה. גם בעלי שליטה המחזיקים בין 20 ל-50 אחוזים מהון הבנק או התאגיד הפיננסי ביצעו זאת באמצעות השקעה כספית המהווה שיעור מזערי בלבד מסך הנכסים שבניהול מוסדות אלו. בכך נוצר פער בלתי סביר בין השליטה לבין הבעלות. כאמור, שליטה זו אף מבוצרת על ידי החוק ועל ידי מדיניות בנק ישראל.

במסגרת רשימה זו לא נרחיב יתר על המידה בנקודה זו. נציין רק כי בשורה התחתונה אנו ממליצים לקבוע כי למשקיעים יתאפשר להחזיק בלא יותר מאחוז אחד מסך נכסיו של מוסד פיננסי. בד בבד, אנו ממליצים לקדם איתור, גיוס ומינוי דירקטורים מקצועיים, אשר יחויבו לעבוד במשרה מלאה, בשכר תחרותי ובדירקטוריון אחד בלבד. שלישית, כדי להימנע מ"שלטון מנהלים", אנו מציעים להגביר את השפעתם של בעלי המניות על ניהול הבנק באמצעות היתר להצבעות דרך האינטרנט.